De aankomende beslissing en de context
De Europese Unie staat op een kruispunt waar een historische beslissing moet worden genomen over het al dan niet inzetten van bevroren Russische tegoeden om aanvullende steun te bieden aan Oekraïne. Deze onvoorstelbare maatregel heeft geleid tot een conflict tussen verschillende lidstaten die het voorstel steunen en België, waar het grootste deel van de activa is ondergebracht. De leiders van de EU staan momenteel voor een cruciale keuze die tijdens een top plaatsvindt, welke gisteren begon en vandaag voortduurt.
Het gebruik van deze activa is echter omgeven door controverse. Critici betogen dat de aanpak juridisch twijfelachtig is en dat het mogelijk represalieregbyen door Moskou zou kunnen uitlokken. Het moment is significant voor Europa, omdat de meningsverschillen over de financieringsplannen de verdeeldheid binnen de EU duidelijk maken, te midden van toenemende Amerikaanse aandacht en eigen ambities met betrekking tot de bevroren middelen.
Het voorstel en de achterliggende bedoeling
De EU heeft zich erуд voor verbonden om Oekraïne de komende twee jaar voldoende te ondersteunen. Als het voorstel niet wordt goedgekeurd, zullen Europese regeringen het geld elders moeten vinden. Dit gebeurt in een tijd waarin de dreiging van Rusland jegens Europa toeneemt en de Moskouse regering heeft gewaarschuwd dat elke confiscatie van de activa niet ongestraft zal blijven.
Wat precies wordt voorgesteld? In eenvoudige bewoordingen wil de EU de bevroren Russische fondsen, die worden aangehouden bij financiële instellingen in Europa, lenen en gebruiken om geld uit te lenen aan Oekraïne. Dit tot zodanige betaling van herstelbetalingen door Rusland.
Tot op heden heeft de EU in 2022 de Russische centrale bankactiva geïmmobiliseerd vanwege sancties over de oorlog in Oekraïne. Tot nu toe werden de rentebaten van deze activa – voornamelijk obligaties – gebruikt om de steun aan Kyiv te financieren. Op 3 december presenteerde de Europese Commissie een voorstel om verder te gaan en de activa zelf te elongeren voor het verstrekken van een lening aan Oekraïne. Daarbij worden zowel de hoofdsom als de rente en andere inkomsten als ‘contanten’ aangeduid, omdat bij vervaldatum deze obligaties in contanten worden omgezet.
De juridische en praktische aspecten van de plannen
De Commissie benadrukte dat, door de sancties, betalingen van de hoofdsom en inkomsten aan de centrale bank van Rusland verboden zijn. Ze stelt dat deze contante saldi niet van de bank zelf zijn. Volgens Ursula von der Leyen, voorzitter van de Europese Commissie, worden de contanten aan Oekraïne geleend, en het land moet deze terugbetalen zodra Rusland reparaties verricht.
De waarde van de Russische centrale bankactiva in de EU bedraagt ongeveer €210 miljard ($372 miljard). De Commissie wil hiervan €90 miljard ($160 miljard) uitlenen aan Oekraïne, wat twee derde is van de door het Internationaal Monetair Fonds geschatte behoefte voor de jaren 2026 en 2027. Dit bedrag ondersteunt civiele en militaire uitgaven.
Voor goedkeuring is een ‘gekwalificeerde meerderheid’ nodig, dat wil zeggen dat meer dan de helft van de lidstaten, goed voor minstens 65% van de EU-bevolking, het voorstel moet steunen.
Alternatieve financieringsvoorstellen en de reactie van lidstaten
Tegelijkertijd heeft de Europese Commissie een alternatief voorstel gedaan: de EU leent geld via investeerders, met het EU-budget als garantie, en leent dat vervolgens uit aan Oekraïne. Dit laatste vereist unanimiteit onder de lidstaten, mogelijk blokkades door landen zoals Hongarije en Slowakije.
De Belgische belangenvereniging Euroclear, die de meeste Russische activa in de EU beheerder, heeft zorgen geuit. De Belgische regering uitte bezorgdheid dat Moskou het gebruik van deze activa mogelijk als illegaal beschouwt. Maxime Prévot, minister van Buitenlandse Zaken, noemde het voorstel riskant en uniek, terwijl Belgische garanties volgens de regering als onvoldoende worden beschouwd om alle kosten te dekken.
Daarnaast zijn er zorgen over mogelijke tegenmaatregelen van Rusland, zoals het in beslag nemen van Europese activa in Rusland. De Russische centrale bank heeft al een rechtszaak aangespannen tegen Euroclear om schadevergoeding.
Ook andere EU-landen, waaronder Italië en Tsjechië, uitten hun bezorgdheid. Tsjechië heeft verklaard niet te willen ingaan op het voorstel wegens interne prioriteiten.
De Amerikaanse positie en geopolitieke implicaties
De Verenigde Staten ondersteunen een plan dat, volgens documenten, 100 miljard dollar van Russische bevroren fondsen in Oekraïne zou investeren. Het Amerikaanse beleid sluit echter niet volledig aan bij de EU-voorstellen. Amerikanen hebben recentelijk de financiering voor Oekraïne beperkt en de steun van €221 miljard tegenover de EU-deelname van €134 miljard geplaatst.
Het Amerikaanse standpunt suggereert dat de bevroren Russische activa ook voor wederopbouw in Oekraïne kunnen worden ingezet, hoewel de EU en de VS hierin van mening verschillen. De Amerikaanse officiële vertegenwoordigers bespreken de mogelijkheid om de bevroren middelen te gebruiken voor herstelprojecten, maar de EU houdt de activa onder controle, wat een cruciale onderhandelingspositie biedt.